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E&P no convencionales: un desafío regulatorio

Publicada el 10/07/2015

Fuente: Prensa Energética Nota: Laura Giumelli


“No debemos minimizar ni posponer el desafío regulatorio que plantean los hidrocarburos no convencionales. Para muestra, basta con observar la actividad y rechazo desplegado contra la “gran minería”, que es la actividad cuya analogía operativa y regulatoria resulta evidente. Ignorar los impactos o hacerlo a espaldas de la sociedad complica, aletarga y “encarece” económica y políticamente el objetivo productivo”, explica Laura Giumelli, especialista en temas energéticos.


A casi dos décadas de la sanción de la Constitución de 1994, la Cláusula Transitoria VIII, que preveía la adecuación de la ley de hidrocarburos a la provincialización de los recursos sigue siendo una asignatura pendiente. A ello debe sumarse que tanto la exploración como la producción de los hidrocarburos “no convencionales” plantea una serie de interrogantes jurídicos que hoy, existiendo un vacío legal, puede ser suplido por acuerdos entre las partes involucradas (Estados provinciales y empresas), pero que a plazo deben ser legislado.

La actividad de E&P de “no convencionales” implica un salto cuanti y cualitativo en materia tecnológica, económico-financiera y ambiental que el sector minero viene efectuando desde la década de los 80´s con la explotación de mineral diseminado, que la legislación receptó parcialmente con las modificaciones al Código de Minería de la Nación, que permitió el desarrollo de la llamada “gran minería”. 

La legislación de hidrocarburos vigente en el país ya presentaba con anterioridad a la aparición del fenómeno de la E&P no convencional, limitaciones en cuanto a la flexibilidad de los instrumentos jurídicos, en materia de plazos, condiciones de explotación, regalías y renta, que fueron y son paliados por regulación de corto plazo, medidas económicas o quedando el vacío legal que, en definitiva, desalienta el desarrollo del sector a largo plazo. 


La actividad de la E&P de los no convencionales exige reanalizar la información primaria disponible, además de requerir un fuerte soporte de infraestructura logística para provisión de insumos destinados a la producción. Ello requiere una planificación estratégica por parte de los actores (estado y empresas), con la debida consideración de costos y plazos para el desarrollo de los mismos. Este aspecto, debidamente planificado por las autoridades, no resulta atacable, pues implica un derrame de recursos a nivel local que todas las economías regionales pretenden. 

El uso de otros recursos naturales debe ser estudiado y definido, sobre todo cuando su utilización afecta potencialmente otras actividades humanas. El agua, principal insumo y, consecuentemente, el más vulnerable en zonas con recursos superficiales escasos y con diferentes usos productivos, (en algunos casos compartido por varias jurisdicciones provinciales, algunas de las cuales no reciben el impacto positivo que la producción conlleva), exigirá del consenso y de regulación hídrica. 

Otro desafío se plantea en materia ambiental. La regulación norteamericana está replanteando las condiciones de obtención de los permisos ambientales para la actividad de E&P de no convencionales. La normativa existente ha resultado ser insuficiente para tratar los problemas que se presentan, en especial relacionados con la permeabilidad e impacto negativo en napas y superficie en zonas no directamente en contacto con la explotación, con fuertes reclamos sociales. 

La cantidad de pozos y los niveles de producción requieren de mayor infraestructura, logística e insumos asociados, lo que consecuentemente, redunda en mayores costos, es decir mayor riesgo productivo, lo que exigiría regulación que garantice las condiciones de borde de este tipo de actividad y su mantenimiento en el tiempo. 

En cuanto a la regulación de la propia actividad de explotación de lo no convencionales, los plazos y condiciones contenidos en las normas legales nacionales no serían, a priori, suficientes para logar el break-even de la actividad. Debería legislarse sobre las mismas y preveer la superposición en el terreno de derechos para la realización de la actividad convencional y no convencional, impactos y procedimientos fiscalizatorios respectivos, puesto que ambas requieren condiciones de borde diferentes y, por ende, diferentes condiciones contractuales. 

La regulación centrada en la explotación de los no convencionales es incipiente en la normativa foránea y “va haciendo camino al andar”, y aún varias cuestiones esenciales no se han definido. 

No debemos minimizar ni posponer el desafío regulatorio que plantean los hidrocarburos no convencionales. Para muestra, basta con observar la actividad y rechazo desplegado contra la “gran minería”, que es la actividad cuya analogía operativa y regulatoria resulta evidente. Ignorar los impactos o hacerlo a espaldas de la sociedad complica, aletarga y “encarece” económica y políticamente el objetivo productivo.

Los ejes 

Salvada la cuestión de las condiciones legales y regulatorias a proponer para la actividad, la expectativa de precio de largo plazo es la otra cuestión a considerar. 

En materia económica, el anticipo de lo que viene ya ha sido presentado por el Gobierno al planear la liquidación en el país de las operaciones económicas sectoriales. El año próximo, volverán a estar sobre la mesa de revisión las principales variables que maneja el sector. La ley N° 26.216 (retenciones) vence en 2012, pero puede ser prorrogada temporalmente por el Poder Ejecutivo nacional sin necesidad de pasar por el Congreso, con el correspondiente impacto político. Previsiblemente las provincias volverán a la carga por las regalías, para neutralizar el aumento del gasto y los sindicatos con los salarios.

También se ha reabierto el debate en torno a los subsidios, que impactan sobre los acuerdos con los productores, compras para generación, entre otros. Trasparentar a los consumidores y usuarios el precio de producto es el primer paso. El esquema de salida de subsidio de oferta a subsidio de demanda gradualmente es el de menor costo político. También seguirá en pie el desafío de la gestión de producto y la delicada relación de uso entre GN, fuel y GNL spot, que se ha visto complicada en varias oportunidades en los últimos tiempos, se ha exportado fuel e importado licuado a precios superiores.


Precio y disponibilidad

Precisamente, el precio del gas natural abre el camino a otros puntos postergados de la regulación. Los precios que se vislumbran para la producción “plus”, terminarían viabilizando el desarrollo de las energías renovables, cuya economía de escala a nivel producción y montaje ha permitido alcanzar en la región PPAs eólicos en torno a los US$ 70/MWh, es decir el equivalente de tener un gas en usina (de rendimiento medio) en torno a los US$ 7 MMBTU. 

Nótese que los no convencionales presentarían (con precios medios de USA) un piso de aprox. US$7/MM BTU. 

El precio y disponibilidad de gas natural y su logística seguirán siendo el nudo gordiano del sector a mediano plazo. El papel de los planificadores gubernamentales sectoriales será crucial en los próximos meses. Las decisiones pasan hoy esencialmente por ellos. La regulación y planificación deberán resolver las cuestiones de infraestructura en el transporte que se precisan, tales como transferencias de volúmenes entre TGS y N, entre otros.

La intersección de las líneas de precio de generación de las diferentes tecnologías implica tener alternativas interesantes para la generación eléctrica, que requieren tiempo, financiación y decisión política. 

El otro aspecto fundamental es el político. La encrucijada tarifaria y de subsidios es una parte de directo impacto en la población y la exposición política que los temas ambientales van adquiriendo para la sociedad no debe desatenderse. 

A medida que crece la concientización de la población relacionada con el ambiente, más compleja resultará la actividad relacionada con los no convencionales. La minería ya está vivenciando los vaivenes del ojo ciudadano sobre la actividad. Ojo que influye sobre los decisores gubernamentales y los predispone de uno u otro modo. La sociedad cada día más se involucra en los proyectos de gran envergadura, aún cuando no conoce los procesos productivos. La mediatez entre el yacimiento y el producto final (en especial en el caso de los líquidos) colabora con posturas irreductibles ante problemas ambientales. 

En este sentido, la batería legislativa que permitió el desarrollo de la gran minería en el país (modificaciones sustanciales al Código de Minería, como ley de fondo, incluidas las normas ambientales, el PASMA, el COFEMIN y la regulación unificada en los procedimientos de estudio de impacto ambiental y presupuestos ambientales para cada etapa de la actividad, no lograron evitar el miasma en que se ve hundida la actividad en numerosas provincias, donde los decisores gubernamentales y legisladores han cedido a la presión social, en casos, sin argumentos técnicos que lo justifiquen.

Esa experiencia, debería poner a todos los decisores en dirección a elaborar la regulación adecuada relacionada con la E&P de los no convencionales y trabajar en el consenso entre las provincias para lograr un marco estable. 

Estos son los desafíos de los actores sectoriales. Nación y Provincias tienen un camino por recorrer.


FRASE DESTACADA: “La cantidad de pozos y los niveles de producción requieren de mayor infraestructura, logística e insumos asociados, lo que consecuentemente, redunda en mayores costos, es decir mayor riesgo productivo, lo que exigiría regulación que garantice las condiciones de borde de este tipo de actividad y su mantenimiento en el tiempo”.

FRASE DESTACADA: “A medida que crece la concientización de la población relacionada con el ambiente, más compleja resultará la actividad relacionada con los no convencionales. La minería ya está vivenciando los vaivenes del ojo ciudadano sobre la actividad. Ojo que influye sobre los decisores gubernamentales y los predispone de uno u otro modo”.

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